“小金库”的体外循环及治理

——摘自《中国监察》2010年第10期

　　“小金库”问题作为人民群众反映强烈的突出问题,在过去一年的专项治理中,全国通过自查和重点检查共发现“小金库”22884个,涉及金额101.58亿元,因设立“小金库”和使用“小金库”款项给予党纪政纪处分298人,“小金库”专项治理工作取得积极成果。今年中央纪委第五次全会把“小金库”专项治理工作作为一项重要任务进行了再次部署,进一步做好这项群众普遍关注的工作,需要相关部门认真研究,同社会各界一起,齐心协力、共同推动专项治理工作深人开展。

　　“小金库”表现的多元化、隐蔽化

　　“小金库”经过多年治理,其表现形式已向多元化、隐蔽化发展。

　　表现形式之一:明修栈道、暗度陈仓。随着国家对“小金库”的严查整治,明目张胆设立“小金库”的越来越少,采用迂回式的逐渐增多。较为常见的一种方式是:营利业务外包——获得经济效益——以单位名义索要——形成账外资金——成为腐败渠道来源。这种情况一般发生在具有行政事业性收费权力的单位和部门,有关人员将此类业务通过一定程序交给特定关系人承办,既可以放心地派他人建立“小金库”为己所用,又可以较好地“保护”自己,规避审计等部门的核查。

　　表现形式之二:偷梁换柱、巧立名目。当前不少单位和部门面对可观的经济利益难以割舍,想方设法圈钱套现,建立账外资金,成为供自己挥霍的“小金库”。如以成立新单位、拓展新业务、开拓市场新渠道等为幌子,成立从属或挂靠于本单位的“小金库”傀儡机构,指定亲信管理经营,表面上属于正常业务开展,背地里进行“小金库”的暗箱操作。

　　表现形式之三:公私不分、黑白颠倒。少数领导干部在“小金库”的泥沼中越陷越深,胆子越来越大,不仅讲究吃喝玩乐、讲排场摆阔气,而且发展到公私不分,将“小金库”变成了个人的提款机。面对在外部设立的“小金库”,少数领导干部妄图可以瞒天过海、置身事外,于是乎更加肆无忌惮、有恃无恐,随意支取、公款私用不在话下,甚至挪用大额账外资金用于个人经济活动和违纪违法活动,直至侵吞窃取公款。

　　“小金库”体外循环的治理对策

　　完善公共资源交易市场机制。在进一步对行政机关、事业单位进行体制机制改革,减少权力对微观经济行为直接干预的同时,要坚持引人和不断完善公共资源交易市场机制,避免权力寻租、以权谋私,防止由特定关系人代设“小金库”现象的发生。要促使市场竞争机制更加开放透明和科学规范,如在招标投标、政府采购等方面加强调查研究与制度规范,使之更加科学合理、公平公正,堵住权力滥用的途径。

　　对“小金库”易发部门实施风险防范。事实表明,“小金库”发生在重要部门和关键岗位的风险较大,既包括直接具有资金收支权力的部门,也包括对外行使公共资源配置权力的重要部门,要努力查找出这些部门和岗位存在的廉政风险点,通过前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法构建“小金库”风险防范的“三道防线”,查找风险、公开风险、防范风险三个环节要环环相扣,形成全员参与预防“小金库”的局面,让“小金库”无处藏身。

　　利用审计手段严厉查处“小金库”。查处“小金库”多从财务账目切入并发现问题,审计在这方面有其手段优势。要充分利用例行审计、专项审计、离任审计、责任审计等多种方式,全面推进治理工作。审计前要制订周密详细的审计方案,延伸触角,深入了解被查单位管理体制、财务体制、经营范围、业务往来等情况,将审计拓展到财务会计的每个角落,斩断“小金库”发展的触角。

　　提高查处“小金库”组织协调水平。各级“小金库”治理工作领导机构和日常工作机构要积极运用组织协调手段,充分调动各方力量,共同为治理“小金库”尽职尽责。财政、税务、审计和公安、司法机关应发挥主力军作用,加强相互间配合、制约和监督。对那些为“小金库”提供庇护的有关单位和部门应作出相应处理,防止推卸责任、逃避惩处现象的发生。

 

 

 

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“小金库”治理工作探析

——摘自《中国监察》2010年第10期

　　“小金库”问题的存在,严重败坏党风政风,是诱发和滋生各种腐败现象的“财源”,危害极大,必须从严整治。

　　“小金库”问题存在的现状

　　1995年全国范围内开展清理检查“小金库”专项行动之后,通过实行“收支两条线”管理,“小金库”从数量和规模上都得到不同程度遏制,但仍未从根本上消除。

　　设立“小金库”的主要手段:一是“截”,把应上缴财政的政府非税收入截留、挪用,将资金直接转移到“小金库”内使用。二是“瞒”,采取收入不入账或少入账的方法,把国有资产(资本、资源)出租、出借、转让、处置等收入不按规定上缴财政,隐瞒下来,形成“小金库”。三是“套”,通过虚列预算支出、人员工资、虚开发票等手段套取现金,公款私存,形成“小金库”。四是“创”,通过收取会议费、培训费、管理费、服务费、会费等形式创收,设置“小金库”。五是“捞”,通过乱收费、乱罚款、乱摊派和非法收受回扣、赞助费等途径形成“小金库”。六是“转”,即把经营性收入、营业外收入、预算外收入转移到下属单位或业务往来单位,甚至私存私放,形成“小金库”。

　　“小金库”的主要开支途径:一是搞集体福利。一些领导把设立“小金库”作为改善职工福利或调动下属积极性的手段,巧立名目发放奖金、福利,组织旅游。二是违规发放津贴补贴。部分单位对规范津贴补贴工作的重要性和严肃性认识模糊,采取各种形式,自行设立津贴补贴,提高标准,违规发放津贴补贴。三是处理一些非正常性财务项目。一些单位为了跑项目、争资金、拉关系,不得不请客送礼、娱乐接待,这些不便公开的支出或超出的招待费用只有从“小金库”中列支。四是挪用侵占私分。由于“小金库”缺乏监督制约,其资金的聚敛和流向只有单位负责人或经手人知道,很容易流人个人腰包。

　　“小金库”禁而不绝的原因分析

　　“小金库”是在国家、集体、个人之间的利益分配格局调整变化的背景下产生的,设立“小金库”的根本目的是为了谋取部门、地方或小团体的相对独立的经济利益,由于“小金库”分布广、隐蔽深,且逃避监督,为个人和小团体谋取利益,对协调关系、安抚下属,方便“小圈子”谋私利起到“调剂”作用,很难清查和根治。“小金库”问题屡禁不止,主要有以下四个方面原因:

　　收人差别大,利益分配不公。“小金库”的资金来源及形成大多与部门掌握的职权或拥有的公共资源有关,甚至权限大小同“小金库”数额多少密切相关,一些部门和单位“自收白用、多收多用”,利用本单位占有的公共资源和掌握的公权力攫取部门利益,私设“小金库”,自行设立津贴补贴,擅自提高标准,滥发钱物,造成同级财政不同单位干部职工福利待遇相差悬殊,弱势部门也想方设法建立“小金库”,通过搞隐形收人来改善职工福利。

　　制度设计滞后,正常经费不足。有些制度规定不适应、不能满足实际,诸如现行招待费、差旅费标准较低,与实际需要有较大差距,为争取资金和项目的接待费用、前期费用等无法真实公开地反映在财务账目上,只有通过多种渠道筹集资金,设立“小金库”来弥补。

　　管理制度不健全,监督制约乏力。“小金库”问题虽然被纳入到财政监督领域,在开展预算外资金清查、落实“收支两条线”情况检查、清理规范津贴补贴检查和行政事业单位资产清查等专项治理工作时也作为监督检查的重点,但由于监督力度不够,且部门财务人员易受单位领导控制,以致几乎所有“小金库”都离不开财务人员的参与,财务监督职能被异化和弱化,使得“小金库”不能及时被发现和查处。

　　惩处力度不够,违规成本较低。一方面是对“小金库”的处罚规定不明确。国办发〔1995〕29号文,对“小金库”的界定比较明确,但对违反规定私设“小金库”的处理没有明确规定,因此在处理上很难把握;另一方面是处理不够严,违纪违法成本低。目前私设“小金库”仅属于违纪违规行为,对已发现的“小金库”,往往是以收缴违纪金额为主,而追究责任人的力度不够,一般给予纪律处分,威慑力不强,难以起到遏制“小金库”现象滋生蔓延的作用。

　　治理“小金库”要坚持标本兼治、堵疏结合

　　治理“小金库”是一项复杂的系统工程,既是对利益分配格局的重新调整,也是对领导干部权力的“革命”,困难和阻力不小,在工作实践中必须冷静思考、理性对待,坚持标本兼治、“堵”“疏”结合,事求是地分步骤、分阶段采取多种措施进行综合治理,逐步铲除滋生“小金库”的土壤和条件,努力从源头上遏制“小金库”。

　　努力切断“小金库”的资金来源。要采取有效措施,加大工作力度,尽快将体外循环、缺乏监督的“小金库”资金全部纳入财政管理,实现干部职工个人收入与所在单位占有的公共资源和掌握的公共权力脱钩,从根本上切断各单位“小金库”的资金来源。改革行政事业单位国有资产管理体制,改变实际存在的对国有资产“谁占有、谁使用、谁处置、谁受益”的分散无序状况,成立专门的部门统一负责该地行政事业单位占有的经营性国有资产的管理、经营、处置和调剂,遵循市场经济规律,坚持公开竞争交易原则,通过重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等形式,把分散失控的行政事业单位经营性资产整合、盘活,实现“资产转化为资本、资本转化为资金、存量转化为增量”,通过有效经营,实现国有资产保值增值,收益增加。

　　统一福利待遇。积极探索行政事业单位干部职工福利待遇统一化的路子,根据财力的收入情况制定统一的、符合政策规定的福利津贴项目、标准和发放办法,实行“阳光津贴”,实现同级政府不同部门干部职工福利待遇基本相同和利益关系的平衡。

　　如实透明地调整财务账目。根据经济社会发展状况,较大幅度地调整招待费、差旅费标准,满足工作需要,对一些合理的经费支出和接待费用支出提供保证,并且如实反映在账目上,增强透明度,接受财政、审计、监察等方面监督,严防流入个人腰包。

　　开展专项清理,加大惩处力度。一是明确治理“小金库”政策。本着“惩前毖后、治病救人”方针,凡是在规定期限内自查自纠的,可从轻从宽处理;拒不自查自纠,在集中清理中被发现私设“小金库”的,不论数额大小,一律追究有关责任人和单位主要负责人的责任。二是建立和完善举报奖励制度。对举报“小金库”问题一经查实,对署实名的举报有功人员给予奖励。三是加大处理处罚力度。强调经济上重罚、严惩责任人和媒体曝光的一体化处理原则。对违反规定私设“小金库”的单位,除追缴款项外,予以重罚;对单位领导人依纪依法严肃查处,触犯刑律的及时移交司法机关依法处理;对被查出私设“小金库”的单位进行公开曝光,接受社会舆论监督和群众监督。四是完善规章制度,加强日常监管。针对发现的问题,进一步完善制度,加强财政收支管理,完善内部监督制约机制,严格执行国家财经法律、法规,并制定相关处罚规定。同时定期检查,加强监管,督促各部门、各单位依法行政、规范财务行为,堵塞产生“小金库”的各种漏洞。

　　深化财政管理体制改革,构建防治“小金库”的长效机制。一是深化部门预算改革。实行综合预算,加大统筹力度,加强对财政资金使用情况的监督检查和绩效评估,根据经济发展水平、部门职责、实际需要和财力状况,细化预算编制,制定科学合理、切合实际的定员定额标准,做到该由财政支付的,全部纳入预算,足额保证。二是继续深化国库集中支付管理改革。不断扩大财政直接支付范围,加快推行公务卡制度改革,实现对部门和单位的支付行为全程动态监控。三是严格执行“收支两条线”规定。深化非税收入收缴管理,加强行政事业性收费管理,规范财政票据管理,逐步实现收支脱钩、收缴分离、财政统管、政府调控的目标,确保非税收入及时足额入库。四是强化银行账户管理。对预算单位和商业银行未经审批擅自开立、撤销、变更、合并银行账户的行为,要严格按相关规定进行严肃处理,严格限制账户功能,建立预算单位银行账户管理档案,进行日常动态管理,实行预算单位银行账户登记备案和年检核准制度。

 

 

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美国预防腐败和廉政体系一览

——摘自《清风》2010年第5期

　　美国是世界上公认的腐败程度较低的国家之一。多年来,美国建立了一套有效防治腐败的法规制度和管理方法体系。

　　一是重在预防。美国的传统观念认为,人性的本身是懒惰和贪婪,只有靠合理的制度才能使其变得勤奋和无私。因此,美国在管理和防止政府雇员腐败方面,无论是体制机制的建立,还是法律法规的制定,都充分体现了重在预防的理念。联邦道德署是专门研究和制定政府雇员道德规范、指导和监测政府雇员行为的联邦政府部门。该署根据联邦相关法律制定了全面详细的《行政部门雇员道德行为准则》,不仅全国350万政府雇员必须遵守,还要求一切与政府有往来的其它私人部门或企业都要熟悉了解并认真遵守。道德署还负责检查所有联邦政府雇员主要是25000名高级官员(包括总统、副总统)每年的财产申报。道德署还免费对政府雇员的道德和从政行为进行培训、提供法律咨询。联邦各部门和各州、郡、市政府都有相应的负责指导、保护和监察政府雇员从政行为的专门机构。

　　二是公开透明。美国政府和民众一致认为,政务不公开不一定产生腐败,但腐败的政务一定是由不透明导致的。所以,除了军事、外交和涉及个人隐私的人事档案外,从联邦政府到市政府的一切政务、记录、文件和档案都是公开透明的,任何人包括媒体记者都可随时调阅。政府都在互联网上办公,所有政府雇员的电子档案和电子邮仵都必须保存,以各公众随时查阅。一切政务活动事前都要发布公告,研究一切公共事务,制定所有政策,每一个普通公民都可以旁听并有权提问,当事部门和有关负责人都要当场予以答复。每一个政府雇员特别是高级官员每年填报的个人财产申报表都是公开的,任何人都有权随时查看。

　　三是制度完善。美国从联邦、州到县、市政府,都制定了一套完善的防止政府雇员营私舞弊和贪污腐败的相关法规及配套制度。具体有以下几个方面:第一,防止个人营私舞弊和贪污腐败的相关法规,如利益冲突法、个人财产申报法、案件审核回避法、公务人员服务法、职务轮调制度等。第二,防止组织性的营私舞弊和贪污腐败的相关法规及配套制度,如公众会法、公民参与法、都市计划及土地使用法、公众咨询法、媒体及民间社团的监督法等。第三,防止制度性的营私舞弊和贪污腐败的相关法规及配套制度,如行政与立法的监督制衡、政府决策者的任期制等。

　　四是政策配套。美国既有一套严密完善的法律法规及制度体系预防腐败,又有与之相适应配套的政策体系,特别是高薪、退休、医疗三大待遇支撑养廉,使政府雇员不仅不敢腐败,也不能腐败、不愿腐败、不需腐败。美国的政府雇员薪金待遇和福利保障水平是比较高的,在社会上属于中上等水平,衣食无虞,保障健全,基本上没有生活压力,还有正常的晋级提资和养老退休的制度和机制。政府雇员退休后一旦去世,配偶只要不改嫁或另娶,就能继承退休金直到去世。退休金随着生活指数的上升而提高。只要遵纪守法,努力工作,正常退休,自己及家属的生活和养老就没有任何问题。但若政府雇员犯滥用职权、渎职和玩忽职守、以权谋私、收受贿赂、贪污等罪行,他的一切福利待遇和退休养老及保险等全部丧失,并且再也不会被政府雇用,在其它行业也很难找到像样的工作。而且,从招考开始,政府雇员的档案全部联网,一有污点,立即失业。因此,绝大多数政府雇员都不会冒险搞腐败,几乎所有的人都认为搞腐败成本太高、代价太大,没有必要、极为不值。

　　五是监督有力。美国有一套严密有力的监督机制,政府雇员不能也无法腐败,一旦有腐败行为,曝光发案的可能性非常大,很难侥幸逃脱。美国防腐反腐的社会监督机制可以概括为多极监管、相互监督、法律为准、司法独立。具体有10项监控和监管措施:第一,税法监控。包括政府官员的每个公民每年必须向税务局报税,报税表要保存3年,3年内稽查都有效,政府雇员的工资直接存人银行账户,由银行上报税务局,税务局对每个人的年收人和纳税情况均有电子记录,而且可以对外公开。第二,社会安全号码监控。每一个人从出生到去世,都只有一个安全号码,上学、工作、买房、购车、银行开户、办信用卡等一切活动,都要用这个安全号码,只要上网查一个人的安全号码,他的所有财产收人变动记录就会清清楚楚。第三,法令法规监管。严格依法治国,一切以法律为准绳。法律规定行贿与受贿同罪,先判受贿者,再判行贿者,对行贿者的威慑力极大。行贿受贿包括隐形贿赂,规定比较详尽。处罚公开,媒体追踪报道。第四,金融监控。法律法规对现金交易的管理极其严格,银行业也极为发达、方便,无论是单位之间往来或个人收入消费基本上都用转账支票或信用卡通过银行进行。政府、财政、银行、金融、商业、大中型企业及事业单位的经济往来必须通过银行结算,大多数小企业也都通过银行结算,所有单位的工资支付都必须通过银行直存。凡1万元以上现金交易都必须填大额现金交易表,进人财政调查系统。所有交易都必须向税务局和社会公开。第五,财务监管。各级单位都有严格的财务制度,对各项支出有明文规定。财会主管只向第一行政长官负责,必须定期向董事会汇报。各单位都有定期接受私营中介机构审计的制度。各单位财务必须向社会公开,做到绝对透明。第六,透明行政监管。与招标、合同、项目实施和提高收费等有关的政府行为必须召开公众听证会,与居民利益如建厂、盖楼、开商场、修公路、国防项目建设等有关的政府会议必须公开,通过决议需经公民投票批准。第七,公民举报监管。公开举报电话和电子信箱、反腐热线和网站。有严格的举报人保护法。第八,媒体监管。媒体私有,新闻自由,记者可如实报道任何事实、事件。一旦有媒体曝光报道,立即开展行政调查。第九,大众选民监管。各级政府及其重要部门的第一长官都由选民直接选举产生,实行任期制,最长两届(8年)。各级董事会、监事会决定重大事项,第一长官负责执行。第十,职业道德约束监管。各行各业都有职业道德条约约束,宗教道德、廉洁文化、价值观念等都对政府雇员的行为有很大的约束作用。

　　六是独立专业。美国各级政府和各部门的监察机构都具有相对的独立性,并且工作人员都具有较高的专业素质,这为监察工作的开展奠定了良好的组织基础。如联邦道德署是独立于其它行政部门的专业部门,署长虽然由总统提名,但要经参议院通过,且任期为5年,长于总统和其他行政长官的任期,道德署的其他75名职员基本上都是美国民法方面的专家。又如,华盛顿特区政府监察长办公室是独立于特区政府的特殊部门,监察长由总统提名,国会通过,职能相对独立;办公室的其他职员须有财务专业或法律专业或行政管理学的学士学位和在政府部门15年以上工作经历,其中许多岗位要求具有双学位或博士学位。再比如,旧金山市道德委员会由1名顾问和4位律师组成,全部是义务兼职人员,只能当选一次,与政府部门保持独立;委员会的24名工作人员是公务员,他们只是委员会决策的执行者。