市委常委、市纪委书记 董君舒

——摘自《清风》

运用“制度加科技”、提升预防腐败效能,是以健全权力制约机制为关键、以制度建设为根本、通过以信息化为主要内容的科学技术,增强制度的科学性、操作性和执行力,实现有效预防腐败目标的工作思路和实践措施。它从实践层面提高了反腐倡廉制度设计的科技含量,破解了反腐倡廉制度执行中的一些难题。这一做法得到了中央纪委多位领导同志的肯定。中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强同志指出:“上海探索‘制度加科技’方式,用科技手段防止制度走形,保证制度推行,提升防腐效能,取得较好效果。”

　　一、运用“制度加科技”的主要做法

党的十七大以后,上海被中央纪委确定为全国“三个更加注重”及第一批预防腐败试点地区之一。我们抓住这一契机,提出“权力在阳光下运行,资源在市场中配置,资金在网络上监管”的工作思路,针对土地出让、工程建设、政府采购、国企改革、行政审批等腐败现象易发多发的重点领域和群众反映强烈的突出问题,把科技融人制度设计之中,用科技保证制度执行落实,着力解决制度执行不到位的问题,努力提高预防腐败的效能。

(一)在土地出让领域,建立全市统一、规范、透明的土地交易市场。土地出让是腐败案件易发多发的重点领域之一。上海近年来发生的一些案件就是利用土地出让过程权力相对集中、操作相对封闭、交易相对分散等弊病,暗箱操作,以权谋私。对此,我们从变区县分散交易为全市集中交易人手,按照“统一计划管理、统一信息发布、统一交易规则、统一运作监管”的要求,积极构筑一个全市集中的交易平台。一是制定《上海市土地交易市场管理办法》,确立了土地交易决策权、执行权、监督权相分离的原则。市规划和土地管理局按照“规则制定、业务办理、监督考核”三分离的要求,在对内部管理进行职能清理和调整的基础上,优化审批流程,运用网络技术,做到规则在网上公布、业务在网上流转、监督在网上实施,改变了以往各业务处室既制订规则又负责审批,一个项目从受理到办结,往往由一人负责到底、权力过分集中的现象,极大地削弱了在土地交易过程中进行权力寻租的基础。二是按照《上海市土地出让人市交易操作规范》等配套文件,严格实行“该公开的充分公开,要规避的坚决规避”的操作规定,将地块和流程信息通过媒体、网络等多种渠道及时披露;同时将竞买人信息采用信息分散掌握、糊名操作的方式予以屏蔽,在竞买人之间构筑起一套防止信息泄密的“隔离墙”,极大地压缩了幕后交易的空间。三是市场交易过程中,严格将全程业务分为四个工作模块,各自承担相应工作职责,独立掌握部分交易信息,通过系统数据集成合拢产生交易结果。这种“以机管人”的约束机制,有效地避免了人为因素的干扰和交易过程中暗箱操作行为的发生。2008年3月1日该市场开业以来,已经完成交易地块910幅,没有接到一封举报反映信件。

(二)在工程建设领域,利用信息技术提升有形建筑市场管理水平。上海建筑有形市场成立于1995年,是全国建成最早的建筑有形市场之一。在十余年的发展过程中,它在规范建筑市场、有效预防腐败方面发挥了积极的作用。但随着市场经济的不断发展,又出现一些新的情况和新的问题。我们抓住开展工程建设领域突出问题专项治理的契机,利用信息技术,大力提升有形建筑市场管理水平。一是针对近年来上海建设工程量年均两千多亿元,在沪建筑施工企业一万多家,工程建设领域资质管理不严密导致建筑质量安全事故时有发生的问题,重点在全市建筑领域推行电子版《在沪建设工程企业诚信手册》。诚信手册通过电子数据方式,记录和显示在沪建设工程企业的工商登记、企业资质、工程业绩、奖励和处罚等信息。通过自动比对信息,管理部门既可坚决防止资质报审企业假借其他企业工程技术人员报审等弄虚作假行为的发生,又可有效杜绝资质审核人员的违规审核,阻挡住“人情网”的干扰;通过自动公示信息,从源头上建立起建筑工程企业的诚信体系机制,实现“企业自检自律、管理部门核对登录、日常动态监管、社会公开监督”的目标。二是通过统一信息平台、统一受理标准、统一监管系统,积极推进“公开、便捷、规范、高效”的有形建筑市场标准化体系建设,规范简化了建筑建材业各项服务监管工作,有效防止了自由裁量和暗箱操作。三是在招投标环节推行“评标专家语音通知系统”,对防止评标专家信息泄露、保证招标工作的公平公正起到了重要作用。从2009年2月正式开通使用至今,共有5876个工程建设项目采用该系统,共抽取专家24967人次,没有发现一个项目信息和专家信息泄露。

(三)在政府采购领域,探索建立全市政府电子采购平台。针对实行集中采购后,政府采购周期长、采购价格高等问题,我们通过深人调研,借鉴了国外政府电子采购的做法,从通用产品入手,积极探索建立网上政府采购平台。一是制定供应商进人电子集市准入资质和诚信考核等制度,对供应商提供的商品价格、供货方式、售后服务等内容,进行网上公开并按统一模式运行,有效杜绝人工操作情况下政策理解不一致、执行标准不统一、人为疏漏较多等问题的发生,从源头上遏制腐败行为的发生。二是预算单位采购人员在预算批准情况下,可直接进人电子集市进行采购、议价和签约,通过充分的市场竞争,利用市场这只“看不见的手”有效降低采购价格,同时吸引更多的供应商参与竞争,形成采购市场的良性循环。三是监管部门和预算主管部门可以通过自动预警、监控等模块功能,对所有现时交易信息进行实时跟踪,建立对采购活动全过程的动态监管体系,做到发现问题及时预警、及时追查、及时整改,有效实现管住钱、管住用、管住人的监管目标。2009年7月1日,平台门户网站(上海政府采购网)正式运行。运行情况表明,实施电子集市采购后,采购周期可以从以往1个多月缩短到当天,采购价格可以低于市场价格约10%。目前,实施电子集市采购的通用类商品种类已扩展至11大类600多个品种,预计今年年底前可实现全市通用类产品全部网上采购的目标。

(四)在国资国企领域,依靠网络技术健全国有企业内控机制。针对国有企业内控不力、在资金监管和物资采购环节问题频发等“顽症”,我们在一些国有企业积极开展了健全国有企业内控机制的探索。一是针对资金监控不严、部分国有企业二级公司账户设置随意等问题,以建立集团范围资金集中管理的“网上银行”为重点,实施对资金存贷、调度、使用的动态管控,确保资金安全性、流动性和盈利性的有机统一。二是针对物资采购等违纪违法案件高发环节,建立了“质量、技术、价格、服务”四要素比价采购规定,重大采购实行“先评审后定点”,同时下属各企业通过建立物资采购信息系统,实行供应商在网上提交交货信息,采购人员在网上分析采购成本,物资采购申请在网上进行审批,对物资采购预算、供应商选定、贷款支付等实行计算机全过程控制,上道工序不全就不能进入下道工序。近年来,上海通用公司运用这套机制,平均每年采购500亿元物资,没有发生一起案件。

(五)大力推进权力公开透明运行,探索建立全市行政审批标准化管理。针对行政审批事项设置随意、自由裁量权过大、重审批轻监管等问题,我们以目录管理为基础,以流程优化为抓手,以网上审批为支撑,以电子监察为保障,正在探索建立行政审批标准化管理。一是实行行政审批目录管理。凡未进人目录的审批事项,一律不得再行审批。对于要增加的行政审批,必须在实施前,进行登记各案列人目录后方能予以实施。二是优化固化行政审批流程。制定审批业务手册,明确审批依据,规范审批要求,统一审批标准,形成受理、审批、监管三分离机制。三是实施网上审批。各部门在内网上进行全过程的行政审批,做到材料网上审核,环节网上流转,意见网上出具,文书网上打印,数据网上共享,过程网上控制。各部门的内网与全市网上审批平台互连互通。四是开展电子监察。通过数据交换和直接接人,自动采集行政审批的办理和监管数据。各部门依据电子监察系统发出的监督管理信息,对本单位正在实施的审批行为进行实时监控、预警纠错、绩效评估、责任追究,使权力运行真正实现“规范、效能、透明、可追究”的目标。

　　二、运用“制度加科技”取得的初步成效

通过近年来的实践,我们运用“制度加科技”、提升预防腐败效能,取得了一些初步成效,主要体现在以下三个方面:

(一)标准化管理的刚性效应,约束了自由裁量权,初步解决了制度在执行环节变形走样的弊端。自由裁量权的行使不可避免地受到审批者和执法者个人因素影响。我们针对审批环节标准不统一、运作不透明、处罚随意性等容易导致腐败现象发生的情况,运用现代信息技术,对权力进行科学分解和合理配置,对流程进行重新梳理和优化,把各种流程固化于信息系统内部,减少人为因素干扰,杜绝了“合意的执行,不合意的不执行”和“上有政策,下有对策”等现象。

(二)公开透明的手段,从机制和管理上切断了权力干预市场的行为,最大限度减少权力寻租可能。阳光是最好的防腐剂。信息不公开、不透明所带来的信息不对称,是导致公权私用的重要原因,成为滋生腐败的温床。我们从制度上规定公开的内容和程序,借助先进的信息技术,提高信息公开和共享的程度,消除了“信息盲区”,初步实现了“权力运行状态看得见,群众意见听得到,社会监督管得着”。

(三)动态监控的方式,延伸了监督的范围和领域,初步解决了监督不全面、不及时、不深人的问题。权力运行是动态的过程。传统的监督方式是静态的事后监督,使权力运行中不规范、不正常行为很难及时发现。而“制度加科技”能突破时空限制,实施全程化、全方位监督,建立起跨地域、跨部门的监控体系,实现人、技术、制度无缝衔接,延伸了监督监控的范围和领域,提高了监督效能。

　　三、运用“制度加科技”的主要体会和启示

体会和启示之一：要进一步加强反腐倡廉制度建设,以制度创新为前提,使权力运行机制结构合理、配置科学、程序严密、制约有效。反腐倡廉制度建设既是党的制度建设的重要方面,又是反腐倡廉建设的重要保障。加强反腐倡廉制度建设的关键是深化改革、创新制度。我们在实践中感到,以制度创新为前提,把现代科学技术应用于反腐倡廉建设,形成一系列管用有效的反腐倡廉制度体系,使权力运行机制结构合理、配置科学、程序严密、制约有效,是时代的要求、发展的趋势,需要我们进一步下更大的气力,集中力量加以推进。

体会和启示之二:要进一步发挥科技手段的力量,将制度与科技有机结合起来,使反腐倡廉制度设计目标与执行效果实现统一。充分运用信息技术“标准严密”、“客观公正”等特性,把各种流程固化于信息系统内部,任何人在使用时都只能按照岗位权限进行操作,既不能越杈操作,也不能代替他人操作,且每一步操作都留下痕迹,可以极大地减少制度执行中人为因素干扰,保证业务操作和制度执行的刚性。实践证明,运用“制度加科技”,将制度固化在流程中,用程序保证制度的执行,最大限度地缩小制度设计和执行之间的差距,是我们发挥制度建设在有效预防腐败中的基础性功能,防止制度走形,保证制度推行,提升防腐效能的一条有效途径。

体会和启示之三:要进一步深化管理监督一体化的理念,将“制度加科技”融人职能部门的业务管理之中,使有效预防与优化管理紧密结合。业务管理部门中腐败行为的发生,大都源于管理的粗放型,疏于管理的精细化。管理的精细化要求管理本身具有监督的职能,但这正是当前管理的薄弱环节。我们在实践中感到,运用“制度加科技”、提升预防腐败效能,必须进一步发挥业务管理部门在自身管理中的监督作用,将有效预防腐败与优化部门管理有机结合,推动业务部门将监督融人管理之中,使部门和行业的主要领导树立起在管理中加强监督的意识,在实践中将预防腐败与优化管理紧密结合,真正融为一体。

我们要认真贯彻中央纪委要求,积极学习借鉴兄弟省经验,继续深化和推广试点工作成果,认真开展预防腐败新领域的研究和探索,努力在实践过程中将“创新思路”转化为“程序规则”,将“成功经验”转化为“制度规定”,积极构建具有中国特色、上海特点的惩治和预防腐败体系。