澳大利亚运用风险管理顶防腐败

北京市纪委、监察局     刘永强

　　在2010年国际知名反腐组织“透明国际”发布的“2010年全球清廉指数排行榜”上,澳大利亚位列第八。作为世界上最廉洁的国家之一,澳大利亚十分重视采取风险管理的办法预防腐败。

采用项目化的管理方法

　　澳大利亚各部门预防腐败一般会设置一个反腐败项目,主要包括如何防止腐败、如何发现腐败、如何调查腐败、如何报告四部分内容。对反腐败项目主要采取风险管理的办法。

　　第一步是分析本部门哪里有腐败风险。第二步是评估风险。对风险可能造成的后果、可能性进行估测,根据评估结果将各种风险排队,查找哪些环节更容易产生腐败。第三步是控制风险。根据各个环节腐败风险的大小制定反腐败控制计划,明确谁来管理,责任在哪个部门,列出完善制度的时间表。计划里必须把花多少人力、物力的具体数字和具体措施写清楚。此外,还要明确涉及多少金额的腐败问题必须报告警察，或者罚款、降职、撤职等。每个部门都有一个办公室专门负责。但由于专业性较强,各部门通常会把评估风险、制定腐败控制计划交给专家去做。第四步是每个部门的审计委员会通过内部审计或其他方法发现腐败问题。如果需要调查,可以由本部门查,也可以请警察查。 第五步是每个部门每年要向议会公共会计与审计联合委员会报告反腐败情况,包括查办了多少案件,谁负责调查,结果如何,损失多少钱,追回多少钱,犯罪人的类别和数量，花费多少人力、物力去预防腐败等。此外，审计部门每年还要对各部门的反腐败计划执行情况进行抽检。

严控财政资金使用风险

　　为了防范财政资金使用中的风险，澳大利亚对部门预算的执行非常严格。政府制定部门预算一般要提前半年。预算经众议院、参议院通过后,就形成了总预算报告。预算报告一经形成,就成为法律,不得修改。如果一些部门需要增加或删减项目，可以在每年ll月份进行修改,但整个修改程序与做预算的程序是一致的。

　　澳大利亚高度重视对政府投资廉政风险的防控、主要由议会加强对政府投资的制约。法律规定,超过600万澳元的投资必须经议会具体讨论。议会关注的重点不是固定资产投资本身,而在于投资能有什么贡献。比如,造房子或办公大楼有什么用途,要达到什么目的等。如果说不清楚投资的实际意义，议会就不会通过政府投资。另一方面.政府投资不能什么时候想投资就马上投资。近年来，澳大利政府制定了国家中期公共投资计划,并对公共投资计划实行年“滚动”制，只有列入投资计划才能投资。

　　澳大利亚的国库集中支付制度比较完善。政府建立起完备的电子支付和资产管理系统，各部门根据预算购买物品时,很少使用现金,一般都通过财政部出支票,并在财政部报销,从而减少腐败机会。

澳大利亚拥有较为健全的政府采购风险防控制度。针对政府采购拟定了指导方针,采购的每一步都有详细的法律指导和案例指导,要求所有公务员必须遵循。如果偏离了这个指导.就要把理由记录下来,同时要将采购全部过程都记录在文件上,比如多少人投标,投标人的情况,没有中标的为什么失败等。采购的细节要公开,如所有的商业机会、签署合同的细节、投标人失败的原因、核心采购政策和原则的执行等。根据需要,审计部门要介入采购过程,进行全过程审计。

公共事务公开透明

　　在澳大利亚,无论是政府机构还是议会,其工作运行都是公开透明的。公民可以自由地进入参众两院旁听议员们辩论。不能进入议会厅旁听的公民,也可以通过电视和议会网站实况转播,了解议会讨沦的情况并进行监督。同样，法律也保证任何媒体记者有权进入议会厅，并对包括在议会质问时间内所进行的激烈争论,甚至颇为粗暴的提问等情况予以转播和广泛报道。

　　行政机关所有不涉密的信息要对外公开。《联邦信息自由法》第三条规定,行政机关应该公布有关行政机关职能和任何信息的记录,以及任何存储或记录信息的物件。

　　对公共事务中的关键环节都要公开。比如，政府机构不仅要制定政策,同时要向各级执行政策的部门解释为什么制定该政策,又比如财政预算报告全部公开,主要内容包括财政收入、支出和预算资金,财政报告标准和主要预算合计,联邦政府部门的财政陈述。联邦机构的统计数字,联邦和地方各级政府的近期财政动向,政府部门的财政历史数据,联邦政府和州、领地和地方政府间的关系,政府各部门向财政部报表的详细信息等。

严密的法规制度体系

　　澳大利亚在公共事务方面形成了一套严密的法律法规体系,基本上做到了凡事有法可依,有章可循。

　　政府部门的职责由法律规定。政府机构都在法律约束下运转，法律没有明文规定的,不许作为。每一个机构都有特别法律规定,只适用于这个部门。这既有利于政府部门依法行政,出有利于追究违法行为。

　　制定了公务员行为。澳大利亚实行传统的行政管理体制和文官制度。政务官和各常任文官分离，常任文官即公务员恪守政治中立原则，实行职务终身制。联邦议会通过的《公共服务法》把公务员的核心价值观通过法律形式规范起来。公务员管理委员会还将公务员的行为准则、价值标准以及对公务员的绩效管理办法等编印成册,甚至将《公务员衍为准则》做成书签,下发给每一位公务员,让他们牢记。

　　澳大利亚的法律涉及公共事务的方方面面,非常细致。如财政拨款要遵循专门的拨款法案。公共资金、公共财产和其他公共资源的管理和使用依靠财政管理和责任法案予以规范；具体到某一部门,也有财务制度，要求详细记录每一周的财物收支状况,并向上级主管部门汇报。

监督机构监控有力

　　澳大利亚的监督体系系比较完备,监督机构的监控力度也比较大。

　　议会监督。参众两院都负有监督政府的职责。众议院主要监督政府施政并控制政府的财政支出参议院虽然不能提出或修改有关税收和政府财政支出的法案,但所有法案必须经过两院批准才能成为法律。

　　司法监督。澳大利亚法院是监督制衡政府的重要力量。各州的法院都是独立的,经费由司法部统一拨款。在一些州的地方法院还没置了专门处理行政争议的行政决定法庭 当事人不服行政决定的,可向行政决定法庭提出申请要求审查该行政决定。行政决定法庭先是调解,如果调解无效,就作出包括维持、改变、撤销并重作以及撤销并提交政府机构重新考虑等判决。当事人不服行政决定法庭决定的,可以继续就法律问题上诉至州最高院，直至澳大利亚高等法院。

　　监察专员公署的监督。凡认为联邦政府部门的行为和决定侵害了自己利益的，都可以向监察专员提出投诉。监察专员可以就如何改善政府管理提出报告,以防止同样的问题再次发生。监察专员公署通过设立专门信箱、传真电话、网站在线投诉等形式方便公民投诉,同时还使用20多种语言下发各种小册子,向群众宣传什么是受贿,发现了受贿如何向反腐败机构举报等,使之家喻户晓。

　　公务员管理委员会对公务员的监督。在每个联邦机构、联邦公务员管理委员会都会派出顾问专门了解高级公务员的工作情况。公务员管理委员会对被举报的公务员有权进行调查,如发现问题属实、有权让其辞职或将其辞退；如果发现触犯法律，就将有关材料移交联邦或州警察局处理。

　　审计监督。审计部门按照职责要求,对政府各部门的年度报告和财务报表进行审计。在工作量很大时,会外包给私人会计公司审计、并由审计长签字。此外,还要进行绩效审计。对某一项具体工作进行检查和评估。审计报告由审计长直接向议会报告,不需要通过政府首脑。审计结果可能会导致政治家倒台。

　　舆论监督。报纸为反腐败开辟专栏，选登读者来信,对腐败问题发表评论和看法。新闻媒体还专门揭露官员工作时间以外的不廉洁行为。例如，一家报纸报道了一名女议员报销差旅费过高的问题,引起煤体广泛关注、经过有关部门调查,发现她所报销的费用中有一部分属于个人旅游费用,最终使她受到制裁。（摘自《中国检察》2011年第18期）

 

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新加坡公共领域防治腐败的几点做法

中纪外

　　新加坡从建国以来,坚持把廉政建设作为一项系统工程整体推进,特别是在面向社会大众的公共领域全面系统预防和治理腐败,通过建立合理有效的制度,将腐败遏制和消除在萌芽状态,取得了很好的效果。

　　一、公务员管理领域防治腐败的有关制度

　　(一)福利保障和惩戒制度：使腐败成本极为高昂。合理可行的薪酬制度是新加坡预防腐败的重要措施。新加坡公务员实行务实的结构薪酬制度。首先,公务员薪酬与企业人员薪酬对等。新加坡以当地银行家、律师、会计师、跨国公司高管、制造商、工程师等职业从业人员的薪酬为参照标准确定公务员待遇,公务员薪酬与私营企业人员工资基本相等,总体与国民经济状况挂钩,由底薪、月不固定工资、常年津贴和不定额奖金构成。其次,公务员薪酬与职责任务匹配。新加坡大多数普通公务员薪酬并不很高,但都能过上比较体面的生活。为了吸引和留住优秀人才,新加坡对工作任务繁多、职责相当重要的230多名行政官给予较高的薪酬,既体现了职责与薪酬对称,也考虑了财政压力和公众的心理感受。再次,公务员新酬与福利保障互补。公务员有比较优厚宽松的福利,如政府推行人性化的“亲家庭工作制”,为子女提供医疗福利,提供弹性工作时间,可以通过网络在家上班,享有孩童病假、产假、婚嫁、进修假、带薪病假、年假、公共假期、裁员福利和退休福利等。这些福利措施使得公务员职业具有相当的吸引力。公务员不仅与其他就业人员一样享有公积金,而且还有一笔丰厚的养老金,在退休之后可以一次领取。最后,公务员福利待遇与行为表现挂钩。公务员享有较好的薪酬和福利待遇是以认真工作、遵纪守法等良好行为表现为前提的。如果公务员表现不佳,津贴、奖金和晋升机会就会减少;如果贪污腐败,则会存在“失去工作和养老金的危险”。因此,新加坡的公务员绝大部分都严格遵纪守法,很少发生腐败行为。

　　(二)利益冲突制度:明确公务人员行为规范。新加坡将防止利益冲突的行政条文融入到管理公务员行为和纪律的指导手册中,重点包括以下内容:公务员不得贷款给他人以收取利息;不能向与其有公务关系的人借钱;除了用足够的抵押物向财务机构和保险公司申请贷款,不得向任何人签署任何承诺书或承认负债的字据;向他人无抵押贷款数额不得超过三个月工资;不得利用公务上获得的信息换取个人利益;不得利用职务上的便利接受厂商或零售商给予的折扣或特别的赠品;不得收受与其单位或本人有业务往来的发展商的折扣或优惠购置产业;未获得书面批准不得经商或从事副业;不得接受公众人士的礼物或贷款;不得向下级借钱,不得接受下级邀请参加的娱乐活动;接受他人款待要经过允许,而且必须适度。如果公务员拥有私人企业的股份,一般要求放弃这些股份以避免利益冲突。

　　(三)财产申报制度:对公务人员进行有力监督。了解公务员财产变动情况是新加坡预防腐败的重要抓手。根据规定,每一位公务员在被聘用时,要填写财产清单,到法院设置的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名。公证处的正式文本交由工作人员所属部门的人事机关保存,副本保存在法院公证处。此后的每年7月1日,每个公务员必须填写个人财务表格,写明自己的财务状况,申报的内容是自己所拥有的股票、房地产、存款和其他方面所获得的利息收入等,还包括配偶和所抚养的子女名下的产业和投资。如果购买非建屋发展局的房产,必须在一个星期内向本部门报告。公务员家庭财产如有变动,应自动填写变动财产申报清单,写明变动原因,替换原财产清单。新加坡所有的公务员都要申报,由政府各部门自行管理。各部门对每份财产申报表进行审核。如果发现有财产来源违法问题,就立即交送反贪污调查局调查。新加坡仅要求所有公务员申报财产,但并不向社会大众公布。李光耀解释了其中的原因:“我拥有一份议员和部长的资产清单。我准备公开,但这会减少吸引人才的机会。议员们之所以备案,是因为若有人对他们提出指控,那些文件就是调查的基本资料。所以,这些文件必须是正确的,否则便成为麻烦的根源。”如果公务员购买一套以上的房产,而这些房产的总价值与他的总收入不相称,他将会被质问。说不清来源的,可以认定为腐败所得。

　　(四)刑事法律制度:降低查处腐败的成本。首先,划清腐败犯罪的举证责任。贪污调查局只须查实犯罪嫌疑人的财产与其收入明显不相符合,控方无需证明受贿者是否有能力、权力、机会或者是否办理受人所托的事项。财产来源是否合法,则由犯罪嫌疑人自己举证。在新加坡,犯罪嫌疑人没有权力保持沉默。调查人员可命令受调查者以宣誓书的方式报告家庭资产,并说清来源。不能说明合理来源的,则认定为腐败所得。被贪污调查局问话的人有法律义务提供信息。这种举证责任划分与财产申报制度相互衔接,减少了政府调查腐败的成本,提高了调查的效率,增加了腐败分子的风险成本。其次,加重经济处罚力度使腐败目的不能实现。新加坡《防止腐败法》规定,任何提供、接受或索取贿赂者,罚金可高达10万新元或判处5年以下有期徒刑,或者两者并罚。此外,法院可判决罪犯与贿金数额相等的罚款,令违法者交出所有的贿赃。为进一步防止腐败分子得利，使其得不偿失,1999年新加坡制定《没收贪腐、贩毒和其他严重罪行所得利益法》,规定当一个被告的贪腐罪名成立,法院可下令没收被告来历不明的财产。新加坡对腐败犯罪没有死刑和无期徒刑,刑罚并不严厉,但对阻遏腐败却十分管用和有效。困为腐败行为一旦被发现,不但会失去公职,丧失一大笔养老金和其他利益,而且还会遭受一连串的罚款、罚金及没收财产等经济处罚,成本十分高昂,公务员几乎都不敢以身试法。

　　二、政府服务领域防治腐败的有关制度

　　(一)政府服务外包制度。新加坡政府部门和公务员人数都是固定的,只有岗位空缺后才能补充公务员。随着经济社会的发展,民众要求政府提供的服务越来越多。新加坡通过设立法定机构和服务外包方式来解决公务员不足与公民服务要求目益增长之问的矛盾。新加坡大约有64个法定机构,分散在14个政府部门中,如反贪污调查局就是总理公署下的法定机构。法定机构根据国会通过的特别法令设立,实行聘用制，工作人员不是公务员。政府外包服务是新加坡公共服务的特色,除了解决人手不够之外,主要是促进社会机构之间竞争,提高公共服务的水平和质量。如警察部队将开罚单外包给保安做,民政部门将社区和家庭服务、犯罪人矫正和回归社会等项目通过招投标方式委托非政府组织承担。政府部门制定相应的政策和准则对外包项目进行管理,对项目执行情况进行评估,通过审计等方式进行监督,采取责问、取消合同、吊销资格、对违法人员进行调查等方式对出现问题的组织和机构进行惩处。将涉及民众利益的一些服务项目外包,通过非政府组织让公众了解社会趋势,改变人们的行为和态度,对公众进行教育,积极发挥社会组织作用维护社会稳定,同时在民众和政府之间设立一道“防火墙”,有效地维护了政府清廉高效的形象。

　　(二)国会议员处理“信访”制度。新加坡“信访”的人很多,但“信访”不但没有成为严重的社会问题,反而成为政府密切联系群众的重要方式。新加坡主要通过议员来解决“信访”问题。人民行动党是新加坡最大的政党,在84个国会议席中占据了82个。人民行动党在全国84个社区都设有支部。国会议员每周花一个晚上到各自社区的支部办公室“接访”,一般社区每晚接见选民40人次,大的社区会更多。年轻的自愿服务者协助议员工作,先安排选民在一张表格上填写自己的诉求,议员逐一进行解答。对当时不能解答的问题,议员会将这些问题写信反映到相关政府部门。政府部门收到议员的信函后,会很快向议员和反映问题的选民书面反馈问题解决的情况。如果选民不满意,又会找到议员,议员还会向有关政府部门反映,政府部门仍会想办法解决并反馈解决的情况。据介绍,很少有居民就同一个问题多次提出要求的。议员每周还进行住户访问,主动询问居民需要政府帮助解决什么困难。新加坡居民反映子女上学、医疗、住房等民生问题比较多,但在不同年代居民反映的问题有一些变化。20世纪六七十年代,居民主要反映生活困难、交通出行不便等改善基本生活条件的问题。80年代,要求解决组屋申请、经济救济、医疗卫生、子女上学的问题较多。90年代以来,对银行欠债、移民、国外读书深造、交通罚款、环境保护等问题反映较多。新加坡通过议员这个“阀门”,比较有效地缓解了社会矛盾,密切了政府与选民之间的联系,巩固了人民行动党的执政地位。

　　三、医疗卫生领域防治腐败的有关制度

　　(一)合理高效的医疗资源配置制度。第一,所有公民平等使用公共医疗资源。新加坡的公共医疗资源对所有公民和永久居民开放,有钱的人和政府高官虽然自己掏钱可以享受更好的医疗服务,但保障基本医疗服务水平的公共资源对所有公民都是平等的。就连李光耀资政也与普通居民一样,去同一所公立医院看病,为他看病的医生同样也为其他人看病。如果他要住好的病房,就得自己付费。第二,明确医疗服务分工。新加坡初级卫生保健主要由私立医院、开业医师、公立医院及综合诊所提供,而住院服务则主要由公立医院提供。公立医院提供大约20%的初级保健和80%的住院服务。13家私立医院仅占有20%的住院份额。私立部门主要提供初级保健服务,通过1900个诊所提供80%的初级保健服务。由于竞争激烈,私营机构初级保健服务费用较低。第三,根据需求设立不同类型的公立和私立医院。新加坡住院病房分A级、B1级、B2级、C级四个等级。公立医院要有40%-60%的C级和B级病房,供中低收入病人选择。私立医院只设A级病房,不设C、B级病房。不同类型的医院为不同收入、不同消费要求的人群提供了选择空间。政府官员、在私立医院住院的病人和要求公立医院A级医疗服务者都不能享受医疗补助,只有在公立医院C级和B级病房住院的人可以获得。第四,实行分级诊治和转诊制度。政府鼓励小病到社区医院和诊所,大病到医院治疗。病人一般先看私人医生或综合诊所,需经私人医生、综合诊所介绍才能住院,或经急诊室判断应该住院才能住院。政府对社区诊所就诊的病人也给予补贴,成人为50%,儿童和老人为75%,对确有困难的政府给予100%的补贴。社区诊所的挂号费(36新元)比医院挂号费(80新元)便宜许多。如从政府诊所转到医院挂号费为36新元,否则直接去医院挂号费为8O新元。病人合理分流使医疗资源得到有效利用,减少了资源浪费,缓解了就医困难。

　　(二)鼓励节约、控制浪费的医疗保障制度。新加坡医疗制度的一个明显特征就是国家最大限度地调动个人节约医疗服务资源的积极性和主动性,避免过分依赖国家福利或医药保险而吃“大锅饭”。第一,实行“保健储蓄”制度。保健账户是新加坡公民公积金中的一部分,每个雇员将月收入的6%-8%存入该户头,雇主为其缴纳相同的额度。账户中的资金由国家统一管理,但个人拥有所有权和有限的支配使用权,可以继承,可以支付本人或直系亲属的住院医疗费用,但不能支付初级卫生保健费用。为防止个人非理性使用账户资金,避免不必要的住院治疗,政府设定每日住院医疗费用的最高额,超额部分由本人用现金支付。新加坡对每月缴存数额和总额也设置了限度,月度缴费超额部分将自动转到公积金普通账户,避免“少缴吃亏、多缴受益”的不平等现象发生。第二,建立大病医疗保障和医疗救助基金制度。这两项制度作为保健储蓄制度的补充,同样采取了一些控制浪费的措施。大病医疗保障制度设置相当高的住院医疗费用起付标准(但对某些药品和门诊肿瘤放疗、化疗和肾透析不设起付标准),病人要负担标准以上部分的20%,对每次治疗、每个保险年度和一生期间分别设置最高支付限额。医疗救助基金是补贴穷人(大约人口的10%)的项目,最初注入1.5亿美元资本金,后根据财政盈余状况不断增加。资本金的本金不能动用,只能使用利息收入。每家医院对申请者进行资格初审,然后交由医院医疗救助基金委员会复审、批准,严格的程序保障有限的资源用于符合条件的救助对象。

　　(三)政府与市场相结合的医疗监管制度。第一,政府制定严格的医疗卫生规划。政府对执业医师人数和医学院校培养医师人数有计划,对医院、诊所的数量、规模、分布有严格的限制。政府对医院技术项目和收费价格进行监管,避免医疗机构过滥、执业医师过多,防止医院“创造”不必要的服务项目增加病人负担或过度消费。第二,公立医院实行企业化管理。从1985年开始,新加坡政府将所属的医院重组为政府100%拥有产权、以私营方式运作的保健公司。政府完成医院设施建设、设各配置后,成为股东,管理权归属于有限公司,医院拥有对员工定期晋级、加薪、辞退、财务收支、业务、行政管理等自主权。医院不是政府的包袱,但医院必须接受市场和政府双重调节。卫生部直接管理新加坡保健公司而不直接管理医院和其他卫生机构,但对保健公司和医院进行监督管理。政府按照一定标准对公立医院拨款,采用商业审计法对医院财务进行监督,保健公司则从医院绩效和审计两方面对医院进行管理。第三,给予公立医院充分的经费保障。新加坡公立医院是住院服务的主要提供者,政府投入较多。新加坡对接受B、C级医疗服务病人医院的营运经费有充足保障,仅对公立医院补助就约占医院总支出的58%。政府公立医院按病房A、B1、B2、C级的不同,分别补贴0、20%、65%、80%,越低级病房得到的补助越多。政府将补偿费及时拨到医院,医院收费合理规范,不存在通过多开药、乱收费图生存、谋发展的必要。新加坡认为医疗服务业是为国家作出重大贡献的职业,医生收入相当高,不用通过不正当手段向病人收取额外费用。

　　四、教育领域防治腐败的有关制度

　　(一)严格的教师和教育经费管理制度。在新加坡中小学中,除少量特殊语言学校外,绝大部分是公立学校,国家统一标准,政府统一出资、统一管理。政府每年拨给学校的财政经费相当可观,但是这些经费都是由学校专门机构管理,预算申请要经校方专门机构审核,校长批准后才可使用。一切程序均在网上公开化,任何人如果上网查询都可以了解到,完全透明化。

　　新加坡中小学教师属于国家公务员,享受与其他公务员同等的工资福利及其他社会保障。同时,教师也必须接受公务员系统的严格管理,遵守《防止腐败法》、《公务员法》和《没收非法所得法》等一系列法律法规。此外,针对教师职业的特殊性,新加坡教育部还有严格的教师定职评估标准,并进行每年一次的评估考察,结果将作为以后晋升的参考。考察时,教师将按照A——E的等级进行划分(A表示非常出色,B表示出色,C表示不错,D表示有待提高,E表示不满意),如果连续得到D或者E,将被约谈或建议辞职。

　　(二)教育资源均等化制度。新加坡规定政府官员的子女必须上公立中小学而不能读私立学校,保障公立中小学教学质量不因学生家长社会地位而受到影响，并动员社会上流阶层人士关心和支持公立中小学发展。这使得普通家庭子女也能接受好的教育,确保所有孩子受教育机会均等,避免了学校向家长收取“借读费”、“赞助费”等现象的发生,防止教育资源向少数家庭集中和倾斜的不合理现象。新加坡政府还将教育资源均等化延伸到学前幼儿教育。新加坡绝大部分幼儿园是人民行动党开办的,只有少部分是私人开办的。人民行动党办的幼儿园收费很低,每个孩子平均每个月约100新元,比私人幼儿园收费要便宜一半多。人民行动党通过办幼儿园与所有家庭保持密切联系,减少了家庭的负担。

　　(三)精英化的人才培养制度。奖学金计划是新加坡选拔和培养国家管理人才的重要渠道。新加坡设有总统奖学金、武装部队海外奖学金、警察部队海外奖学金、本地海外优异奖学金、本地优异奖学金、法定机构奖学金、海外学生奖学金等。其中前三种最为重要,很多新加坡政府主要官员曾获得过这类奖学金。新加坡公共服务署负责奖学金管理,从高中开始选苗子,跟踪考察,通过奖学金资助上最好的大学,公派出国留学,回国后进入公共服务系统。新加坡还制定行政协理计划,专门网罗最优秀的大学毕业生加入公职行列。一旦介入行政协理计划,政府就会安排出访、跨部门实习、参与政策论坛及研讨会,享受资深常任秘书师徒制培训、参加国际研讨会等,实行干部青年化“快轨”选拔培养。

　　精英主义的人才培养模式使得公共服务人才从小学毕业后就要自觉以廉洁、正直、服务、优异的公共服务价值观指导自己的行为,长期培养廉洁习惯和意识。国家奖学金制度与公共服务人才培养结合,国家掌握优秀人才培养标准,让优秀人才成为社会道德的风向标,对所有社会成员廉洁意识养成具有十分重要影响:很多学生为了获得奖学金,自觉报名参加义工,积极参加社会义务活动,在社会和家庭服务中树立了比较强的服务意识。（摘自《党风廉政建设》2011年第9期）

 

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新加坡如何预防和治理腐败

张广勇

　　新加坡是世界上为数不多的在经济高速发展的同时,又能有效预防和治理腐败的国家。其防治腐败的做法,有值得借鉴的地方。

对贪污贿赂行为的认定

　　新加坡对贪污贿略行为实行有罪推定。(1)被指控者必须说清楚与其收入不相符的那部分财产的来源,如果与已知的收入来源不相符合,又不能作出合理解释,或提出相反证据,则其收受或取得的一切财产都被认定为贿赂所得。(2)这部分财产可被当作受贿的证据,只要行贿或受贿一方提供证据证明相对方受贿或行贿,相对方提供不出相反的证据证明该报酬不是为了“引诱或者报答而贿赂地支付、给予或者接受”,受贿事实即可成立,从而从立法上有效地解决了贿赂犯罪多为“一对一”秘密进行时缺乏旁证、无法定案的难题。(3)一旦受贿事实成立,即构威犯罪,司法机关无须查证受贿人是否向行贿人提供了服务和方便。

　　此外,新加坡对贿赂行为的立案标准采取“零容忍”。(1)不设定类似5OOO元为起点的贿略犯罪立案标准,不管受贿50OO元以上、还是行贿5O00元以下,都没有分别地视为商业贿赂犯罪加以追究;(2)把损害竞争、影响公平性作为商业贿赂犯罪的认定原则.比如回扣、折扣、佣金三种方式,如果对竞争有损害,造成公职人员有失公平,都是非法的;(3)不以谋取不正当刊益为前提:只要行为人索取和收受了不当好处,且其行为与其职务相关,就构成贿略犯罪,并不特别规定为他人谋取利益。同时,只要向公职人员实施了行贿行为使其作为或不作为,不论行贿人谋取的利益正当还是不正当,行贿罪都成立;(4)不是以“好处”兑现与否作为认定标准,而是把有约定或许诺给予“好处”的行为即认定为商业贿赂。

机构设置

　　由一个拥有独立、完整的秘密调查权的国家强力部门——贪污调查局担任反腐败重任,这是新加坡廉政建设最具特色的机构、体制措施。新加坡贪污调查局.成立于1952年,是该国调查惩治腐败和商业贿赂的专门机构,具有独立、完整、秘密的调查处置权，是新加坡最具威力的国家强力部门。该局既是行政机构又是执法机构,拥有独立的权力,可以行使《预防贪污贿赂法》所赋予的特别权力,调查任何人的贪污受贿罪。调查局成员的地位、身份、权力有严格的法律保障,薪水也比同级官员高。调查局宫员被视为特别官员,持有局长签署的委任证书,作为行使职权的凭证。调查局的主要任务是受理和调查对政府和私营机构贪污贿赂犯罪的举报、调查公共服务部门和政府法定机构以及企业公司中的任何贪污嫌疑、负责向国家总检察署提请起诉包括行贿受贿在内的贪污案件、检讨政府部门的工作程序、提供预防和减少贪贿犯罪的方案。

　　新加坡贪污调查局的机构设置,主要内设行动部和行政与特别支援部两个部门,分别由一名副局长协助局长领导该部门的工作。行动部负责案件的调查,又分为五个调查组,其中有一个由精英组成的特别调查组(SIT)专门负责处理重大和复杂的案件。行动部设有情报小组,负责收集和综合情报,同时执行外勤调查,以支援行动部调查工作所需的资料。行政与特别支援部是贪污调查局的综合服务机构,主要负责职务犯罪预防、贪污调查局工作方针和工作计划的制定以及日常的行政管理与人事安排等。贪污调查局的在编人员不到1OO人,均为大学以上学历,具有丰富的法律、经济、会计等专业知识。

贪污调查局作为新加坡反腐败、反商业贿赂的专门机构，人数不多,但行动高效,果敢有力,效果显著。该局每年都会接到民众近千起投诉和举报,对于署名的举报和投诉,必须在一个星期内绐予答复。一旦决定调查的案件,必须在48小时内展开调查。除非案情复杂,所有的贪污贿赂案件必须在三个月内调查结束。

公共权力管理运行规则

　　新加坡在政府部门的设置上非常注意完善制约机制,用权力制约权力,以防止一些部门或个人由于权力过大而腐败。{l)规定了政府管理程序。如其中一个重要内容就是控制政府部门怎样应用财政,杜绝公务员贪污政府的钱。(2)规定了公务员的工作方式。如规定政府部门在买卖或签订合同时,至少要有3个投标人参加投标,才能作出最后决定。如果公务员在买卖或签订合同时,倾向选择非最低价格的标时,必须给出足够的理由,目的是杜绝回扣发生。(3)规定了公务员的处理权限。如公务员在履行职责时,不随意授予处理权,很少有被获准个人决定事项。政府官员的自行处理权受到严格限制，减少了人、财、物方面自行处理权力,像批准核发执照或许可证之类事情不能由个人决定。因此,在新加坡很少有哪一个官员或公务员一个人说了算的事情。

　　为了防止腐败和商业贿赂现象发生,新加坡政府还建立了有效的预防规则和规定。例如:(1)家庭财产申报制度。每个国家公务员在任职初,必须详细申报个人财产。加入政府部门之后,每年1月2日必须向所属部门申报自己拥有的股票、存款、房地产和其他方面收入情况,包括配偶等家庭成员拥有的投资和利息收入。每年的7月l日公务员还要填写一份个人财务表。一般情况下,公务员申报的财产不予公开,任何人非经受理申报机关负责人许可,不能获得申报人的财产资料,承办人员也应当保密:公务员不申报或作虚假申报都是犯罪。对于申报的财产说不清来源,特别是在有关部门调查时,不能给予满意答复,这部分财产就会被推定为贪污所得。因此,公务员一旦涉嫌贪污,其申报财产的资料就是调查和提控的重要证据。(2)公务员借钱制度。新加坡政府认为,公务员不能欠债太多,否则就有贪污的可能。因此初任公务员须要求其以书面说明是否有债务困扰,每年7月还得向上司报告自己的财务状况及所欠债务。 如果一个官员所负债务已超过自已3个月工资的总和，则被视为陷入“债务麻烦”的官员。凡是陷入“债务麻烦”的官员或所填表格内容虚假者,都将构成惩处条件,严重者可开除公职。另外还明确规定,高级公务员不得向下属人员借款,向亲友借款也不得超过本人3个月的工资总额。(3)收受礼品制度。公务员不得接受公众人士任何礼物、钱财或其他利益、如娱乐、免费旅行等;除非在退休时,不得接受下属送礼或娱乐应酬。如果因为退休而要接受下级所赠礼品，则必须向常任秘书(即政府各部门公务员的最高首长)写报告、申报所受礼品的价值、名称等;特殊情况下,如无法拒绝或拒绝不近人情,可暂时把礼品收下,过后向上面报告,并将礼品上交。如本人需要这个礼品，经上级批准、按礼品价格付款。

惩治腐败

　　新加坡在腐败犯罪量刑方面,轻自由刑,重财产刑。其治理腐败的刑罚中没有死刑，最高刑为7年监禁,他们不以死刑和长期的监禁作为震慑贪污行为最有效手段,而以财产罚没,特别是取消公积金作为最严厉也是最有效的惩处措施。明确规定,凡公务员因贪污贿赂等违法行为被追究刑事责任或被开除公职的,一律取消其在职期间所积累的全部公积金。在新加坡,公积金是公务员退休后的生活保障。根据新加坡的规定,每个在职人员都必须参加公积金制度,本人交一半,另一半由政府或国营企业交纳,构成在职人员的重要公积金。每人每月的公积金大约等于月薪的30%至4O%。可以想象,一个公务员每月可获得这么多的公积金,工阼时间越久,所得积蓄越多,到65岁退休时将积累一大笔。因此,新加坡没有退休金制度,退休后的生活主要靠工作多年的公积金。但是,公积金的掌控权不在企业里，也不在机关里,而是在国家手中。任何被开除公职的人公积金都将被没收。资历越老、地位越高的人,公积金越多,多在六位数以上,也就是几十万元。一旦被开除公职,他的全部公积金立即被取消,上缴国库,几十万元就没有了,所有的保障,包括医疗费也没有了。所以,新加坡人非常害怕被开除公职,效忠国家,忠心耿耿,不敢轻易越“雷池”半步。

廉政文化

　　新加坡吸收借鉴了儒家的“德治”思想,主张以德倡廉,建设廉洁、廉正的政治文化 前总理李光耀将儒家道德归纳为“忠孝仁爱礼义廉耻”等“八德”。不仅其中的“廉耻”与廉政直接关联,其他“六德"”也与“廉耻”相辅相成。他们认为,要建立一个廉洁的政府,必须在全社会推广廉政文化,如果一个国家普遍认为给别人办点事，收受一些好处是可以接受的,那么这个国家肯定是一个腐败的国家,很难建立一种廉政的文化氛围。所以新加坡政府一直致力于改变民众的看法。二十世纪七十年代以前,新加坡腐败现象也是很严重的,那时候腐败是新加坡政府面临的一个重要的社会问题。经过三十年的努力,终于成功地把民众的观念改变过来,让社会对腐败的容忍度从普遍能够接受到现在的绝对不能接受,促使“廉洁光荣、贪贿可耻”成为全社会的共识,形成了一种廉洁的政治文化和舆论氛围。正如李光耀所说:“廉洁的政治环境，是我国最宝贵的资产。在这样的环境里，掌管政府、主要机关和大学的人,都是一群廉洁、可靠、能干并且致力于为国人创造一个美好前途的人。”对干新加坡的公务员来讲,如果因贪污贿赂被判刑、那么他失去的绝不仅仅是职业、高薪和自由,还有社会的尊重、公众的信任和做人的尊严,付出的代价是巨大的。而这,也正是新加坡之所以能够成为清廉国家的关键所在。（摘自《中国监察》2011年第19期）

 

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药学会原高官受贿一审判7年

山西省长治市人民检察院 王慧勇

案例

　　中国药学会原副秘书长刘某因收受两家企业贿赂款16万元，被北京市西城法院一审以受贿罪判处有期徒刑7年。

　　刘某在担任中国药学会副秘书长期间，在召开学术年会时收受该学术年会赞助商贵州某制药公司经理给予的好处费1万元。在中国药学会确定广告代理商的业务中，刘分两次收受最终被确定为代理商的广告公司15万元贿赂。案发后，16万元贿赂款已全部退赔。一审法院认定，刘某身为受国家药监局委派到药学会从事公务的人员，依法以国家工作人员论，因此以受贿罪对其进行了判处。

点评

　　本案从犯罪主体上讲，刘某身为受国家药监局委派到中国药学会从事公务的人员，依法以国家工作人员论。从犯罪的主观方面上讲，刘某明知收受企业好处费的行为是受贿行为，但仍积极实施，属于有明显的犯罪故意。从犯罪的客观方面来讲，刘某利用了其担任中国药学会副秘书长的职务之便，为他人谋取不正当利益，从而收受关系人贿赂16万元，其数额已远远超过5000元的受贿罪立案标准，构成受贿罪。从犯罪的客体上讲，刘某的行为一方面可能给所在单位利益造成损害，另一方面严重侵害了国家工作人员职务行为的廉洁性。（摘自《画说职务犯罪》）